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“因病缺钱”的美国地方政府会遭遇民主危机吗?

2020-6-2

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流行病可能不仅影响公共产品的供应,还可能对投票行为转向极端主义产生直接影响。

“到3月初,显然圣帕特里克节大游行不会举办了,这个节日通常给镇上的商业带来很多钱。当时我突然意识到,危机会影响我们很长一段时间,很多(政府)服务都因疫情而中断了。”派奇·科涅蒂说。科涅蒂是美国宾夕法尼亚州斯克兰顿市的市长,今年1月刚刚当选。

新冠病毒大流行掏空了美国州和地方政府的财政资金。人们大量失业、收入下降,推迟偿还房贷,而商店、办公室纷纷关闭,街道空空荡荡。像科涅蒂所在的斯克兰顿一样,很多州和地方政府的房产税和销售税收入受到严重影响。在一些财政吃紧的州,官员们正在减少公共服务,区分提供基本服务的优先等级,包括削减警察和消防部门的开支。

这十分残酷。基本服务的缺失会降低人们的生活质量,损害社区的健康和安全。

在政治上也很有风险,历史经验表明,当政府在疫病大流行期间对选民的保护出现不足,选民会对民主产生反感,助长极端主义,民主也会面临危机。

宾夕法尼亚州斯克兰顿市
宾夕法尼亚州斯克兰顿市

房地产税是一颗定时炸弹

在美国政府的总体开支中,很大一部分是州和地方政府的支出。这些支出超过美国GDP的20%,约在4万亿美元左右。

4月14日、由美国市长会议和全美城市联盟发起的调查显示,有90%的美国城市将会削减预算、减少服务。根据政府和智库的估计,美国州和地方财政收入的总损失在15%到45%之间,高达1.75万亿美元。

最近,上文提到的斯克兰顿市市长科涅蒂让600名市政工人中的43人暂时离职。斯克兰顿成为美国首批采取这一措施的城市。“我为此受到许多批评。”但尽力保持了警察、消防、公共工程和垃圾处理的服务。“如果垃圾堆积起来,人们会感到恐慌,”她说。

科涅蒂每周在Facebook Live上开两次市政会议。她说,该市还没有公布任何收支预测,因为不确定性仍然很大。

正如斯克兰顿市一样,美国大多数城市正在为即将到来的财年制定和审议预算。正常年份,联邦援助仅抵消州和地方政府支出的四分之一。美国的大多数社区都依赖于混合的税收组合,包括房产税、个税、销售税和费用。现在,这些资源都不充足。

美国州一级别以下,大约三分之二的地方财政收入来自房产税。危机之前,房产税可达到5000亿美元,它被用于学校、警察部门和消防部门的服务。大流行的早期阶段,房产税仍是最稳定的收入来源之一,但随着时间推进,它是一颗定时炸弹,可能会使一两年内的收入减少。

伊利诺伊大学芝加哥分校城市规划与公共事务学院的迈克尔·帕加诺,主要研究金融危机中的地方政府。他在接受《大西洋月刊》采访时称,房产税在缴税前一到三年就确定了税率,暂时不会产生非常严重的影响。但他警告说,如果这场危机持续足够长的时间,大量陷入困境的业主可能无法支付房产税。

逾3600万美国人已经申请失业,还有很多人收入下滑。美国家庭正在削减日常必需品开支,推迟支付租金、支付抵押贷款和税款。当民众停止缴纳房产税,地方政府可以强制没收拖欠税款的房产。但这可能会使根本的问题恶化,迫使政府为无家可归的居民提供住房,并支付相关房产的维护费。

其他税种也迎来麻烦

除了房产税,州和地方政府还可以通过收入所得税、销售税、公路税等获得收入。

在疫情前,收入所得税每年会为美国各州和地方政府提供大约4000亿美元的财政收入。但疫情之下失业率走高和工资下降,这项税收收入无疑会大幅下降。

那么销售税又如何?零售销售占美国所有经济活动的大约70%。在危机之前,销售税每年为州和地方政府带来约6000亿美元收入。在上月,美国零售销售额下降16.4%,降幅大于3月的下降8.3%。州和地方的销售税收入可能不按照比例下降。据美国人口普查局估计,美国的销售税收入可能下降25%。

佛罗里达州通过销售税获得超70%的财政收入,游客通常支付销售税的20%。但现在旅游业遭到破坏,该州自己的购物者也被困在家里。佛罗里达州还有瘫痪的失业保障系统,使其难以向数十万失业工人提供联邦资金。

4月7日,佛罗里达州,人们排队申请失业救济。
4月7日,佛罗里达州,人们排队申请失业救济。

评级机构穆迪预测佛罗里达将面临65亿到100亿美元的资金缺口。另外,与新冠病毒相关的医疗保险支出为17.4亿美元,这将使情况进一步恶化。加起来,州预算可能面临25%的缺口。

即使是财政基础最坚实的社区也面临着即将到来的麻烦。马里兰州蒙哥马利县因毗邻华盛顿特区而受益。“我们的税收结构非常健全,收入所得税和房产税都有,”该县预算主管理查德·马达莱诺在接受采访时称。“我们生活在一个富有、有活力的社区。有10%的预算储备,达5亿美元,还有资金充足的退休养老系统,马达莱诺说。但是,包括教育在内的地方服务的很大一部分是由州销售税支付的,马达莱诺说,州销售税处于“昏迷”状态。

美国州和地方政府的公路税也在减少。整体而言,交通和燃料消费已经下降了20%到30%。相关税收随之下降。

疫情期,人们喝酒越来越多了,那么酒税如何?原本就不多。在疫情之前,酒税每年在100亿美元左右,实在说不上可观。资本收益税?大多数投资者在市场低迷时赔了钱。机场税和垃圾处理费?酒店和娱乐场所税?体育场收入?这些曾经可靠的收入来源现在都没有多少钱了。

应急储备和联邦救济 vs 独一无二的敌人

在2008年的经济危机之后,美国各地的社区都认识到,他们需要大量的灾难应急储备。3月初,这样的储备实际上达到了历史最高水平,社区有足够的资金在遭受冲击后,可维持30天左右。

以俄亥俄州伊利湖畔小镇桑达斯基为例,在2400万美元的年度预算中,它留出了520万美元以缓解灾难的冲击。但就像其他拥有资金储备的地方一样,桑达斯基并没有为如今的现实做过任何打算。“我们认为我们的状况良好。已经降低债务,提升税收,建立了资金储备。我们规划了新的基础设施,并设立了230万美元的基金,改善坚持了一个世纪之久的破败住房,”桑达斯基的城市经理埃里克•沃伯在接受《大西洋月刊》采访时说。

但现在,这些改进措施被无限期搁置。“我们削减了10%的预算,减少了工作职位,”沃伯说。“到目前为止,我们避免削减公共安全人员,但下一轮的行动将会影响这一点。我们将在今明两年出现赤字。这真的很糟糕。我们会减少治安和消防服务。”

和许多老城市一样,桑达斯基周围的新社区抽走了桑达斯基的收入。沃伯说,“我们的中产阶级和零售业流向了桑达斯基以外的地区。他们拿走了我们的东西。”沃伯希望,如果更多的联邦救济措施出台,这些救济会考虑到老城市及其脆弱人口的深层次需求。“我们需要再分配,”他说。

疫情前的桑达斯基
疫情前的桑达斯基

一些联邦政府的援助正在进行中,但效果不尽如人意。美国参议院多数党领袖米奇·麦康奈尔和总统特朗普,对批准联邦援助来填补这些漏洞持怀疑态度。尽管国会提出的2000亿美元计划得到了两党支持,众议院民主党人也正在考虑1万亿美元的援助,但这些援助与危机的规模实际上还是不相称。州和地方政府可能因为这场大流行苦苦挣扎多年。

随着危机的蔓延,即使联邦政府为各州和地方政府提供一揽子援助计划,也难以使上文提到的蒙哥马利县免于开支的大幅削减。“即便经济开始复苏,”马达莱诺说,“我们也将迎来另一波灾难,因为各州和地方政府开始削减开支,特别是在基础设施项目上,这些项目的就业机会对安然度过经济低迷至关重要。我们不是一个家庭,无法勒紧裤带过日子。而是必须组织(新冠)检测,进行接触者追踪,以及其他一切工作。当收入下降时,需要在危机中增加支出。”

地方新闻减少,民主面临危机

随着广告业务的大幅缩水,地方新闻机构在流感大流行期间纷纷倒掉。北卡罗来纳大学的佩妮·阿伯纳西一直关注地方新闻行业的发展。据她统计,美国有5500家小型报刊和近150家地方报纸。“发行量和记者数量大量减少,”阿伯纳西说。“这让我们无法再做关键领域的报道……地方的健康、政治报道,出色的调查性报道……一些人不再出现在常规的政府会议上,比如学校董事会上。”

向线上会议的转变和对地方报道的减少,正在拉大富裕选民与普通民众之间的差距。前者受过高等教育、积极参与公共事务,能够让地方政府满足他们的愿望。后者的需求更大,但所持权重却更小。“人们在家上网,参与到公共会议上,”罗德岛州普罗维登斯市长乔治·埃洛萨说。“我们将继续在这方面投资。但我关心的不是技术,而是平等,以及如何在没有高速网络的情况下为人们提供支持。在市与市之间也存在类似的分歧。“大城市有资源更好地利用科技,小的城市就没有。”

“通过Zoom很难让公民参与进来,”马达莱诺说,马达莱诺所在的县是美国受教育程度最高的县之一。“在过去的几年里,预算听证会上有很多老师、家长等,他们穿着T恤,打着标语。现在这一切都消失了。你可以坐在家里,看着人们商议,但这不是对民主至关重要的“面对面”程序。这是单向的,在地方层面上更是如此。

当危机袭来,公众要求采取行动时,管理者往往会被赋予新的权力。例如,纽约州立法机构做出妥协,让州长安德鲁·科莫具有单方面权威,削减预算。

这种特殊的权威需要强有力的监督,以防止假公济私、腐败和无能——它需要民主的反馈和参与,以确保政府对选民的需求持续作出反应。但通常的情况并非如此。

“很少有领导人像我们希望的那样聪明、准确、公正,”哈佛大学的公民与自治学教授冯宗宪在《波士顿评论》上写道,但参与民主可以制约他们的权力,迫使他们更好地为我们服务。他认为,放弃民主审议程序,转而支持集中权力,意味着放弃公民的目标:即“为共同的福祉,尽自己的力量,使社会运转良好”。

美国参议院多数党领袖米奇·麦康奈尔
美国参议院多数党领袖米奇·麦康奈尔

纽约联邦储备银行的经济学家克里斯蒂安·布莱克尔,研究了1918年至1920年流感大流行期间的德国。他发现,在大流行刚刚过去的几年里,死亡人数最多的德国城市的人均医疗支出最少。在这些地方,十年后的选举中,右翼极端主义政党表现得尤其突出。布莱克尔写道,他的研究结果表明,“流行病可能不仅影响公共产品的供应,还可能对投票行为转向极端主义产生直接影响。”

州和地方的收入和服务大幅削减背景下,如果布莱克尔的研究有借鉴意义的话,那将可能是,当政府有能力为选民服务时,民主才能得到最好的维护。这似乎表明需要一个足够大的联邦援助计划来拯救州和地方政府,使其免于目前最大幅度的预算削减,并且有能力抵御极端主义的兴起。

目前,州和地方政府面临着令人担忧的混杂局面,收入急剧下降,支出飙升,监督消失,民主参与度下降。如果他们想要满足民众的需求,增强公众对他们民主实验的信心,他们就需要联邦政府的帮助,需要选民更多的参与。

但足够大的联邦援助方案必须得到美国参议院的批准,而米奇·麦康奈尔已经表达了他的怀疑。温特斯说:“麦康奈尔不愿提供援助,因为他认为这会偏袒‘蓝州’,要理解这一点,答案可能是,“右翼担心国会通过的联邦救助计划有所暗指:大政府能够再分配财富并提高生活水平。而通过我们的政府,美国人有能力实现如此巨大的再分配。”

来源:大西洋月刊

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李玮琳

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